Planowanie przestrzenne a konkurowanie o przestrzeń miejską

Ze społecznego punktu widzenia przestrzeń miejska stanowi swoisty paradoks. Z jednej strony często i głośno wybrzmiewa w debacie publicznej słuszny argument, że przestrzeń to dobro wspólne jako nieodnawialny, niepomnażalny i niezastępowalny zasób w dyspozycji określonej społeczności. Z drugiej strony jednak ta sama przestrzeń, podzielona siatką granic własnościowych i opleciona siecią interesów grupowych oraz prywatnych, stanowi w rzeczywistości scenę konfliktu i rywalizacji.

 Instrumentem świadomego kształtowania przestrzeni jest planowanie. Może być ono wykorzystywane przez instytucje państwowe oraz samorząd terytorialny w dwojaki sposób. Z jednej strony może służyć jako aktywne narzędzie realizacji własnych zamiarów, wizji i ambicji. Z drugiej zaś regulować i równoważyć działania wszystkich innych podmiotów funkcjonujących w przestrzeni: inwestorów, przedsiębiorców, organizacji społecznych, czy zwykłych mieszkańców. W tej drugiej funkcji pod uwagę trzeba brać także nieprzewidywalność, a nawet nieracjonalność niektórych decyzji podejmowanych przez podmioty niezależne od władzy publicznej.

W sytuacji, gdy planowanie służy bezpośredniej realizacji określonych celów publicznych, państwo lub samorząd stają się same w sobie uczestnikiem konkurencyjnej gry o przestrzeń, a władztwo planistyczne może być wykorzystywane, mniej lub bardziej autorytarnie, jako swoista broń w takiej walce. W funkcji regulacyjnej władze publiczne pełnią bardziej rolę „arbitra” w sytuacji pojawiających się konfliktów, przy czym sposób ich rozstrzygania nie zawsze musi być w pełni neutralny wobec wszystkich uczestniczących stron. Często bowiem podjęte rozstrzygnięcie odzwierciedla wartości przypisywane poszczególnym argumentom i postawom przez rządzących lub sam system prawa planistycznego. Na realne znaczenie i wzajemną relację obu funkcji planowania duży wpływ ma sam charakter państwa, jego ustrój polityczny i społeczno-gospodarczy. W okresie po II wojnie światowej w Polsce co najmniej dwukrotnie rola planowania została gruntownie przedefiniowana. Dlatego warto sięgnąć do nieco głębszej historii, gdyż kierunki transformacji systemu planowania w Polsce po 1990 r. zostały w dużej mierze uwarunkowane reakcją polityczną i społeczną na praktykę okresu socjalistycznego.

Jak to było dawniej…

Planowanie przestrzenne po 1945 r. stało się częścią kompleksowego systemu planowania społeczno-gospodarczego, który w założeniu miał sprawować kontrolę nad praktycznie każdym aspektem zarządzania rozwojem państwa, na wszystkich poziomach terytorialnych (krajowym, regionalnym, lokalnym). Planowanie przestrzenne w Polsce w okresie socjalistycznym, choć posiadało pewne cechy zbieżne z modelem planowania regulacyjnego, dominującego w tym samym czasie w zachodnioeuropejskich państwach społecznej gospodarki rynkowej, odznaczało się trzema kluczowymi cechami odróżniającymi: 1) dominującą rolą państwa nie tylko w planowaniu rozwoju przestrzennego, ale również jego realizacji; 2) autorytarnym charakterem planowania, pozbawionego elementów demokratycznych i partycypacyjnych; 3) wykorzystywaniem planowania przestrzennego jako instrumentu ograniczania własności prywatnej, bez poszanowania zasad proporcjonalności i transparentności. Planowanie w krajach zachodnich, choć w erze państwa opiekuńczego silnie zdominowane przez perspektywę władz publicznych zakładało, iż realizacja planów następuje w wyniku kombinacji działań podmiotów publicznych i prywatnych. Państwo socjalistyczne w założeniu miało pełnić rolę nie tylko planistyczną, integrująca i koordynującą, ale być także podstawowym realizatorem planów – również w sferach, w których w krajach zachodnich panowała dominacja sektora prywatnego (handel) lub model mieszany (mieszkalnictwo, przemysł). W budownictwie mieszkaniowym wielorodzinnym monopolistyczną rolę odgrywały podmioty publiczne (zaliczając do nich silnie wspierane przez państwo i kontrolowane przez rządzącą partię spółdzielnie mieszkaniowe), które pod koniec okresu PRL wchodziły także w sferę zorganizowanego budownictwa jednorodzinnego. Na marginesie systemu funkcjonowało indywidualne budownictwo jednorodzinne głównie na obszarach podmiejskich i wiejskich oraz peryferiach dużych miast – ograniczone normatywami powierzchniowymi i wytycznymi planistycznymi. Podobnie silna była rola podmiotów kontrolowanych przez państwo w sferze przemysłu (przedsiębiorstwa państwowe) oraz handlu i usług (spółdzielnie) czy produkcji rolnej (PGR). W związku z kiepską sytuacją gospodarczą, szczególnie w latach 80., planowanie społeczno-gospodarcze w dużej mierze kojarzono negatywnie z niewydolnością realizacyjną państwa, nie tylko w zakresie infrastruktury i usług publicznych, ale również zapewnienia podstawowych towarów konsumpcyjnych.

Do popsucia społecznego wizerunku planowania walnie przyczynił się jeszcze jeden ważny czynnik. W krajach zachodnich proces planistyczny odbywał się w ramach mechanizmów lokalnej demokracji, a duży zakres kompetencji decyzyjnych posiadały organy pochodzące z bezpośredniego wyboru obywateli. Planowanie przestrzenne w okresie PRL nie posiadało żadnej legitymacji demokratycznej i nie wymagało akceptacji społecznej, pomimo istnienia fasadowych instytucji reprezentacji obywatelskich (wojewódzkie, miejskie i gminne rady narodowe) oraz formalnych przepisów ustawowych dotyczących wykładania projektów do publicznego wglądu oraz możliwości składania uwag i wniosków. Decyzje planistyczne były faktycznie podejmowane w ramach scentralizowanej hierarchicznej struktury administracji państwowej, przenikającej się z dominującym 79 politycznie aparatem partyjnym. Autorytarny charakter państwa i jego struktury administracyjnej przełożył się także na sferę planowania. Wobec braku samorządu terytorialnego planowanie stało się domeną administracji rządowej w systemie jednolitej władzy państwowej. W dużej mierze zostało podporządkowane celom publicznym, które definiowano bardzo szeroko z uwagi na równie rozległy zakres działalności państwa, obejmujący również funkcje mieszkaniowe i przemysłowe.

Konsekwencją omnipotentnej roli państwa i autorytarnego podejścia do planowania było uzyskanie przez plany zagospodarowania przestrzennego funkcji instrumentu umożliwiającego masowe i ekstensywne wywłaszczanie prywatnych gruntów pod cele związane z rozwojem przestrzennym. Mimo ustrojowego założenia o przejmowaniu przez państwo wszystkich środków produkcji oraz znacznego ograniczenia uprawnień władczych obywateli, w PRL utrzymała się w dużym procencie prywatna własność terenów rolnych (około 70%) oraz terenów budowlanych. Jednocześnie arbitralnie ustalane rekompensaty za wywłaszczenia dla prywatnych właścicieli opiewały na kwoty znacznie niższe od realnych wartości (trudnych zresztą do wyceny przez brak wolnego rynku nieruchomości). Pod koniec okresu socjalistycznego planowanie przestrzenne w Polsce miało więc, przynajmniej wśród wciąż jeszcze licznych prywatnych właścicieli gruntów, bardzo zły wizerunek społeczny – jako instrument opresji ekonomicznej, ograniczający osobistą wolność dysponowania mieniem i prawami zabudowy, w szczególności na obrzeżach dużych miast.

… i dlaczego się zmieniło

W ramach transformacji ustrojowej w latach 90. XX w. kluczowymi reformami, które ukształtowały nowe funkcje planowania przestrzennego były: 1) prywatyzacja majątku państwowego, 2) deregulacja działalności gospodarczej, 3) decentralizacja kompetencji administracji państwowej. Wzajemna synergia tych procesów doprowadziła do rozmontowania dotychczasowych mechanizmów zarządzania rozwojem przestrzennym, w których funkcje, nie tylko planistyczne, lecz również realizacyjne, były zmonopolizowane przez jednostki administracji państwowej lub podmioty od nich uzależnione. Zamiast tego pojawiła się skomplikowana mozaika podmiotów o różnych, często sprzecznych interesach i dążeniach, co wymagało również redefinicji roli planowania, w tym przede wszystkim wzmocnienia jego funkcji regulacyjnych wobec procesów inwestycyjnych zdominowanych przez sektor prywatny.

Pierwszą kluczową zmianą było przeniesienie kompetencji w zakresie planowania miejscowego z administracji rządowej w ręce odtworzonego na poziomie gmin samorządu terytorialnego. Municypalizacja planowania, przeprowadzona już w 1990 r., oznaczała zerwanie z zasadą planowania hierarchicznego, sterowanego odgórnie, które było charakterystyczne dla okresu socjalistycznego. Zamiast tego fundamentalną rolę zaczęła odgrywać zasada władztwa planistycznego gminy, a zdecydowaną większość rozstrzygnięć dotyczących bezpośredniego zagospodarowania terenu przekazano do decyzji organów jednostek samorządu terytorialnego, posiadających demokratyczny mandat wyborczy.

Bardziej kompleksową reformę systemu planowania przestrzennego wprowadzono w 1994 r., wyraźnie wpisując się w trend liberalizacji całego modelu zarządzania rozwojem przestrzennym. Plan miejscowy, będący jedynym w całym systemie aktem prawa miejscowego wiążącym organy administracji przy wydawaniu indywidualnych decyzji administracyjnych, stał się dokumentem o charakterze fakultatywnym, nie musząc w związku z tym obejmować obszaru całej gminy. Ta doniosła zmiana systemowa, oznaczająca odejście od dotychczasowych zasad zabudowy planowej, nie ujawniła swoich skutków w sposób natychmiastowy. Na okres przejściowy zachowano bowiem ciągłość obowiązywania tzw. planów ogólnych uchwalonych do końca 1994 r. Nowo wprowadzony dokument planistyczny – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – pozbawiony był natomiast statusu aktu prawa miejscowego. Studium mogło więc przybierać charakter kartograficznej ilustracji życzeniowego myślenia o docelowej strukturze przestrzeni miasta lub gminy, bez podejmowania realnych zobowiązań w tym zakresie.

Element dostosowania systemu planowania przestrzennego w Polsce do europejskich standardów społeczno-politycznych oraz zmienionych realiów ekonomiczno-własnościowych najwyraźniej uwidocznił się w nowych regulacjach dotyczących procedury sporządzania planu miejscowego oraz skutków jego wejścia w życia. Wprowadzone przepisy wymogły faktyczne upublicznienie prac planistycznych, jak również wyposażyły prywatnych właścicieli nieruchomości w bardzo silne instrumenty ochrony ich interesów: instytucję zarzutów do projektu planu (rozpatrywanych w trakcie procedury planistycznej przez rady gminy z możliwością zaskarżenia jej rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego) oraz rekompensaty za uniemożliwienie lub ograniczenie dotychczasowego korzystania z nieruchomości, ustalane na podstawie obiektywnej wyceny wartości gruntu. Oba rozwiązania stanowiły niewątpliwie reakcję na negatywnie postrzegane praktyki planowania przestrzennego z okresu socjalistycznego, jednak w efekcie sprawiły, iż aktywność planistyczna po 1994 r. była stosunkowo ograniczona, a sporządzanie nowych planów obarczone było dużym ryzykiem zarówno pod względem przewlekłości procedury, jak i potencjalnych skutków finansowych dla gminy. Zasób nowo uchwalanych planów miejscowych rósł bardzo powoli, a uchwalenie jednego dużego planu dla obszaru całej gminy stało się wyjątkowo trudnym zadaniem. Jednak świadomość zagrożenia bezplanowością zabudowy była uśpiona wobec dalszego obowiązywania planów miejscowych sprzed 1995 r.

Funkcjonująca do dzisiaj ustawa z dnia 26 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stała się dopełnieniem procesu transformacji planowania po przełomie ustrojowym. Jej najważniejszym bezpośrednim efektem było wygaszenie z końcem 2003 r. wszystkich planów miejscowych (ogólnych i szczegółowych) uchwalonych przed 1995 r. Oznaczało to, źe z dnia na dzień zdecydowana większość terytorium Polski pozostała bez jakichkolwiek wiążących prawnie dokumentów planistycznych określających przeznaczenie terenu i parametry zabudowy. Na tych terenach alternatywnym sposobem ustalenia warunków zabudowy stała się indywidualna decyzja administracyjna (decyzja o warunkach zabudowy), opierająca się na analizie istniejącego zagospodarowania w najbliższej okolicy (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa) i nie wymagająca zgodności ze studium.

W ten sposób wprowadzony został faktyczny dualizm systemu planowania, gdzie poza względnie usystematyzowanym zestawem dokumentów planistycznych uchwalanych przez demokratycznie wybrane organy przedstawicielskie, funkcjonuje zupełnie od niego oderwana administracyjna procedura ustalania warunków zabudowy, pozbawiona również w dużej mierze elementu partycypacji społecznej i mechanizmów równoważenia interesów publicznych i prywatnych. Pierwotne restrykcje ograniczające stosowanie popularnych „wuzetek” wyłącznie do incydentalnego uzupełniania zabudowy w istniejących strukturach przestrzennych były stopniowo liberalizowane, najpierw poprzez przepisy wykonawcze, a później na szerszą skalę przez orzecznictwo administracyjne (samorządowe kolegia odwoławcze) i sądowo-administracyjne. Większość konfliktów przestrzennych w Polsce rozgrywa się najczęściej właśnie wokół decyzji o warunkach zabudowy. Wywołanie procedury sporządzenia planu miejscowego jest zaś w wielu sytuacjach próbą ich rozwiązania, a przynajmniej załagodzenia.

Liberalizacja zasad zarządzania rozwojem przestrzennym po 1990 r. w istotny sposób ułatwiła działalność inwestycyjną podmiotów prywatnych, a także przesunęła na ich rzecz wiele instrumentów prawnych i ekonomicznych w konkurencji o przestrzeń miejską i podmiejską. Jednocześnie zadania związane z odpowiednim wyposażeniem zagospodarowywanych terenów, przede wszystkim o funkcji mieszkaniowej, w infrastrukturę towarzyszącą pozostały jednak w gestii władz publicznych, przede wszystkim jednostek samorządu terytorialnego. W rozwiązaniach ustawowych zarówno z 1994, jak i 2003 r., nie wymagano powiązania nowych inwestycji mieszkaniowych z odpowiednim wyposażeniem w infrastrukturę techniczną i społeczną ani na poziomie realizacyjnym, ani nawet poprzez same zapisy planistyczne. Krytycznym elementem systemu planowania stał się również trudny dla wielu jednostek samorządu terytorialnego mechanizm finansowy związany z wejściem w życie planów miejscowych. Obowiązujące regulacje prawne ustalają odpowiedzialność gminy za wykupy gruntów pod cele publiczne i odszkodowania z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z terenu. Jednak w niewystarczający sposób definiują standardy, model finansowania i odpowiedzialność za realizację infrastruktury technicznej i społecznej, niezbędnej dla właściwego przebiegu procesów urbanizacji. Prywatni właściciele gruntów i inwestorzy, korzystając z możliwości rozwojowych na nowych terenach, nie są jednocześnie zobligowani do ponoszenia większości związanych z tym kosztów, a co więcej, mogą nawet uzyskiwać dodatkowe dochody związane z odszkodowaniem za przejmowane przez gminy grunty pod przyszłe inwestycje publiczne. Mechanizmy refinansowania wydatków publicznych poprzez opłaty o charakterze danin publicznych (opłata planistyczna i adiacencka) okazały się w praktyce zupełnie niewydolne, a osiągane dochody nieadekwatne do ponoszonych przez gminy kosztów.

Samorząd między planistycznym młotem a kowadłem

Praktyka działania systemu planowania po 2003 r. spowodowała wiele negatywnych skutków w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Wiele gmin podjęło bardzo ekspansywną politykę przestrzenną, wskazując w swoich studiach zagospodarowania przestrzennego bardzo rozległe tereny pod funkcje mieszkaniowe i produkcyjno-usługowe. Powodem była zapewne zarówno chęć skorzystania z boomu inwestycyjnego na rynku nieruchomości (szczególnie w obszarach podmiejskich), jak i presja ze strony właścicieli niezabudowanych gruntów, chcących zwiększyć ich potencjał wartości. Takie podejście często ignorowało realia demograficzne (możliwość realnego zasiedlenia całego zasobu terenów mieszkaniowych) i ekonomiczne (szczególnie przyszłe koszty budowy infrastruktury dla terenów inwestycyjnych). Jednocześnie, skoro systemowo dopuszczone zostało oderwanie procesów urbanizacji od sieci uzbrojenia terenu i usług publicznych, to zaczęły masowo powstawać nowe osiedla z istotnymi brakami w zakresie infrastruktury technicznej i społecznej. Skutkiem liberalizacji i dezintegracji systemu planowania stało się również rozproszenie nowej zabudowy i jej silna ingerencja w krajobraz otwartych terenów rolnych (zabudowa na tzw. terenach greenfield). Zabrakło natomiast systemowych zachęt do nadania priorytetu dla „recyklingu” przestrzeni i wykorzystania w pierwszej kolejności pod zabudowę dawnych terenów poprzemysłowych, pokolejowych i powojskowych (zabudowa na tzw. brownfields). Oparcie procesów urbanizacji przede wszystkim na indywidualnych decyzjach o warunkach zabudowy spowodowało przemieszanie zabudowy o różnych funkcjach i parametrach urbanistycznych oraz podejmowanie przez inwestorów prywatnych częstych prób maksymalizacji intensywności przyszłych przedsięwzięć budowlanych na swoich nieruchomościach. Samorządy, które próbowały w świadomy sposób ograniczyć żywiołowość i chaotyczność procesów urbanizacji poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stawały z kolei często przed wyzwaniem wynikającym ze skutków finansowych takich planów – potencjalnych odszkodowań za zmniejszenie potencjału zabudowy gruntów prywatnych i wykupów nieruchomości pod cele publiczne. Jednym ze sposobów radzenia sobie z tym problemem stało się ograniczanie przestrzeni publicznych w planach, z dużą szkodą dla jakości rozwiązań urbanistycznych. Próby naprawy systemu planowania, podejmowane wielokrotnie po 2003 r., nie doprowadziły do rozwiązania coraz większych problemów polityki zagospodarowania przestrzennego, skrótowo opisanych powyżej. Konieczność daleko idącej reformy systemu planowania jest obecnie oczywista dla wszystkich praktyków planowania (samorządowców, urzędników, urbanistów, architektów, inwestorów, organizacji społecznych). Zgodnie z zapowiedziami rządowymi, zmiany w planowaniu przestrzennym mają iść w kierunku ograniczenia lub likwidacji decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy oraz przywrócenia do systemu kategorii planów ogólnych gminy (zniesionych w wyniku ustaw z 1994 i 2003 r.). Obecny system wykazuje się jednak dużą inercją i bardzo trudno przewidywać, czy uda się ją w najbliższych latach przełamać. Jak więc w tak niekorzystnej sytuacji prawnej próbują radzić sobie samorządy? Autor niniejszego artykułu przeprowadził kilkadziesiąt wywiadów bezpośrednich z samorządowcami i urzędnikami odpowiedzialnymi za planowanie w miastach i gminach. Na tej podstawie można spróbować odtworzyć typowy sposób myślenia i postępowania planistycznego w standardowym samorządzie podmiejskim, silnie dotkniętym presją urbanizacyjną. Choć kompetencje planistyczne znajdują się w rękach obu ustawowych organów gminy, to jednak centralną postacią odpowiedzialną za procesy rozwoju przestrzennego jest z reguły wójt lub burmistrz. Nie jest on jednak całkowicie swobodny w prowadzonej przez siebie polityce przestrzennej, bowiem znajduje się pod ciągłą presją dwóch najbardziej aktywnych grup społecznych, posiadających najczęściej również swoją reprezentację w radzie gminy:

1) właścicieli nieruchomości rolnych dążących do podwyższenia wartości gruntu przez przekształcenie go na cele inwestycyjne,

2) mieszkańców gminy, z reguły niedawno osiadłych, domagających się działań poprawiających jakość życia w gminie (a przynajmniej w ich miejscowościach lub osiedlach). Jeden i drugi rodzaj nacisków najsilniejszy jest w gminach w największym stopniu objętych procesami rozwojowymi, co w praktyce oznacza przede wszystkim jednostki bezpośrednio sąsiadujące z dużymi miastami. Podobne procesy mają zresztą miejsce także w obszarach peryferyjnych samych miast.

W obliczu takiego układu sił wójt lub burmistrz musi ciągle balansować między sprzecznymi oczekiwaniami i pragmatycznie dążyć, z różnym skutkiem, do pogodzenia trzech podstawowych celów w polityce przestrzennej: 1) wykorzystanie rozwoju nowej zabudowy do zwiększenia dochodów budżetu gminy, które mogą być następnie skierowane do finansowania innych dziedzin lokalnej polityki publicznej, 2) uniknięcia nadmiernych i nieuzasadnionych kosztów związanych z procesami urbanizacji, 3) zapobiegania konfliktom przestrzennym pomiędzy grupami społecznymi i funkcjami terenu, jak również na linii mieszkańcy – władza lokalna. Podejmowane przez wójtów lub burmistrzów działania w zakresie polityki przestrzennej w wielu przypadkach dają się wyjaśniać za pomocą dążenia do realizacji, w różnych kombinacjach, wszystkich trzech celów. Zauważalne w pierwszych latach po reformie systemu planowania w 2003 r. przyzwolenie na dynamiczny i nie w pełni uporządkowany rozwój nowej zabudowy, głównie poprzez masowe wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, w dużej mierze było motywowane chęcią uzyskania nowych dochodów. Rozmówcy mówili wręcz o fascynacji niektórych lokalnych liderów szybko rosnącymi dochodami, w szczególności z tytułu udziału gminy w podatku PIT. Tendencja ta była szczególnie wyraźna w gminach wiejskich, gdzie dużą część dotychczasowych mieszkańców stanowili rolnicy, nie będący podatnikami PIT-u. Silny strumień migracyjny nowych mieszkańców, najczęściej nieźle zarabiających i względnie młodych przedstawicieli klasy średniej, powodował bardzo szybki wzrost dynamiki osiąganych przez gminę dochodów. Jeszcze bardziej dochodową polityką była lokalizacja nowych inwestycji przemysłowych i usługowych (wysokie stawki podatku od nieruchomości, udział w podatku CIT).

Jednym z najważniejszych zjawisk, które wpłynęły w ostatnich latach na zmianę podejścia do zagadnień rozwoju przestrzennego w wielu samorządach lokalnych, jest pojawienie się świadomości rosnących kosztów infrastruktury komunalnej i usług publicznych w związku z rozwojem nowej zabudowy mieszkaniowej. Jako pierwsze dostrzeżone zostały bezpośrednie koszty związane z uzbrojeniem terenu, czyli elementy infrastruktury technicznej (głównie wodno-kanalizacyjnej) i drogowej. Stopniowo jednak zaczęto również zauważać ro snące koszty związane z usługami społecznymi, w tym przede wszystkim oświatą. Dynamika demograficzna gmin, oprócz przepływów migracyjnych, w coraz większym stopniu wynika także z wysokich wskaźników przyrostu naturalnego. Rosnące koszty oświaty i opieki przedszkolnej przestają być równoważone wpływami z podatku PIT i wywołują refleksje u liderów gmin na temat racjonalności polityki opartej na rozwoju zabudowy mieszkaniowej i gwałtownym wzroście ludnościowym. Wyraźnym trendem staje się poszukiwanie nowych źródeł dochodów z funkcji gospodarczych, które generują znacznie wyższy dochód z podatku od nieruchomości, a nie wiążą się z wysokimi kosztami rozwoju infrastruktury społecznej.

W kontekście kosztów związanych z rozwojem przestrzennym rozmówcy zauważali różnice pomiędzy zabudową realizowaną w modelu indywidualnym i deweloperskim, nie mając jednoznacznej opinii, który model jest bardziej bezpieczny finansowo dla gminy. Z jednej strony, przy okazji inwestycji deweloperskich powstaje z reguły infrastruktura publiczna w najbliższym otoczeniu. Jej brak jest z kolei największym problemem zespołów zabudowy powstających w modelu budownictwa indywidualnego (realizowanego na własne potrzeby inwestora). Drugą stroną zagadnienia jest jednak fakt, iż inwestycje deweloperskie powodują znacznie wyższy jednorazowy napływ nowych mieszkańców na dany teren, co skutkuje większą presją na infrastrukturę publiczną w szerszym kontekście przestrzennym (układy drogowe, placówki szkolne). Przy indywidualnej zabudowie jednorodzinnej proces zagospodarowywania działek, powstających najczęściej w wyniku podziału większej nieruchomości rolnej, trwa z reguły wiele lat i w tak samo długim czasie rozłożona jest możliwość adaptacji gminy do zwiększonej liczby nowych mieszkańców.

Wskazane wyżej koszty związane z rozwojem nowej zabudowy mają charakter bezpośredni i realizacyjny, czyli wiążą się przede wszystkim z ponoszeniem wydatków na obsługę infrastrukturalną realnie osiadłych już nowych mieszkańców gminy. Groźniejszym rodzajem pojawiających się kosztów są roszczenia związane z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej grupie pojawiają się najczęściej dwa przypadki niepożądanych wydatków:

1) odszkodowania za uchwalenie planu miejscowego, który powoduje wygaszenie wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy, najczęściej w wyniku ustalenia w planie zakazu zabudowy danego terenu lub dopuszczenia zabudowy o mniejszej intensywności niż w wydanej decyzji,

2) wydatki na wykup nieruchomości zarezerwowanych w planie pod realizację celów publicznych (najczęściej drogi, ale także parki, obiekty oświatowe), których faktyczne wykonanie nastąpi dopiero w perspektywie kilku lub kilkunastu lat.

Oba rodzaje kosztów traktowane są w praktyce samorządów gminnych jako potencjalnie niebezpieczne zagrożenie. Wskazane koszty nie wiążą się bezpośrednio z polepszaniem jakości życia aktualnych mieszkańców gminy, a postrzegane są jako potencjalna „kara” za racjonalne podejście do planowania przestrzennego – stosowanie planów miejscowych jako instrumentów ochrony danego terenu przed nadmierną lub jakąkolwiek zabudową (najczęściej z uwagi na walory przyrodnicze lub społeczno-kulturowe) oraz zabezpieczanie przestrzeni pod przyszłe cele publiczne. Mechanizm funkcjonowania „trzydziestki-szóstki” wpływa też odstraszająco na próby bardziej ambitnego podejścia do rozwiązywania niektórych problemów planistycznych w gminie.

Łagodzenie pojawiających się lokalnych konfliktów przestrzennych jest trzecim fundamentem polityki przestrzennej prowadzonej przez wójtów i burmistrzów. Najbardziej problematyczne nie są wcale pojawiające się czasami spory o charakterze międzygminnym lub międzyinstytucjonalnym, np. z agendami rządowymi lub spółkami państwowymi – w takim przypadku lider gminy z reguły bez wahania staje po stronie własnej społeczności lokalnej. Wyzwaniem są przede wszystkim konflikty przestrzenne w ramach tej społeczności. Bez wyjątku, w każdej gminie miejsko-wiejskiej i wiejskiej rozmówcy wskazywali na problemy wynikające ze styku funkcji mieszkaniowej (najczęściej nowo powstałej) i rolniczej – praktykowanej w danym miejscu od wielu pokoleń (choć przyjmującej czasem także nowe formy, związane np. z potencjalnie uciążliwą dla otoczenia hodowlą zwierząt). Presja mieszkańców na ograniczenie niepożądanego oddziaływania produkcji rolnej na sąsiedztwo przeradza się w niektórych przypadkach w głębszy konflikt społeczny między „rdzennymi” a nowo napływającymi obywatelami gminy, którego lokalni liderzy za wszelką cenę chcieliby unikać. W wywiadach wielokrotnie podkreślali stopień skomplikowania sytuacji przestrzennej, związany z bliskim sąsiedztwem obu form zabudowy, wynikającym z nieprzemyślanych decyzji w poprzednich latach. Przy opisywaniu tego rodzaju konfliktów starają się zachować obiektywizm, podkreślając z jednej strony nadmiernie roszczeniowy charakter i wybujałe oczekiwania nowych mieszkańców gminy, ale dostrzegając również niekonsekwencję po stronie właścicieli gruntów rolnych. Ci ostatni w wielu przypadkach równocześnie żądają przeznaczenia ich nieruchomości w gminnych dokumentach planistycznych pod zabudowę mieszkaniową lub przemysłowo-usługową, a jednocześnie domagają się możliwości nieskrępowanego prowadzenia działalności rolnej, tak długo jak nie zostanie zrealizowane docelowe zagospodarowanie (lub nie sprzedadzą gruntu pod taką funkcję).

Refleksje końcowe

W sytuacji, gdy w danym państwie świadomie przyjęto model społecznej gospodarki rynkowej, swobody działalności gospodarczej i konstytucyjnej ochrony własności prywatnej, konkurencja i konflikty o przestrzeń miejską stają się naturalnym stanem rzeczy. W ustroju demokratycznym i zdecentralizowanym istnieją jednak efektywne mechanizmy rozwiązywania tego rodzaju problemów, najlepiej na poziomie samej społeczności lokalnej, a planowanie przestrzenne jest jednym z najważniejszych instrumentów równoważenia interesów i rozstrzygania spraw spornych. Aby było to możliwe, niezbędne są takie formy partycypacji społecznej, które zapewniają możliwość realnego zabrania głosu i wypowiedzenia swoich oczekiwań przez wszystkie zainteresowane strony. Nie może się to sprowadzać tylko do formalnego wypełnienia ustawowych wymagań w tej kwestii, a powinno, jak czynią to już niektóre samorządy w Polsce, mieć miejsce znacznie wcześniej – na etapie właściwego sporządzania projektu dokumentu planistycznego. Wszystkie tego rodzaju konflikty pojawiające się w toku procedury planistycznej, a czasami będące przyczyną jej zainicjowania, muszą być finalnie w jakiś sposób rozstrzygnięte. Najczęściej ostateczna decyzja podejmowana jest przez radę miasta lub gminy przy uchwalaniu (lub odrzucaniu) dokumentów planistycznych (w obecnym stanie prawnym studium i planu miejscowego). Czasami batalia może oczywiście trwać dalej i przenieść się na poziom sądu administracyjnego, jednak zasadniczego „rozsądzenia” konfliktu przestrzennego podejmuje się rada miasta, biorąc pod uwagę wszystkie pojawiające się argumenty prawne, ekonomiczne, społeczne i środowiskowe, próbując nadać im relatywną wagę i wybierając ostateczne rozstrzygnięcie. Siłą rzeczy, przy każdym rozstrzygnięciu będą pojawiać się strony niezadowolone – nie jest możliwe wypracowanie rozwiązania w 100% spełniającego wstępne oczekiwania każdej ze stron. W takiej sytuacji brak zrozumienia istoty partycypacji społecznej może prowadzić do frustracji i pochopnie wygłaszanych sądów, że jest ona bezużyteczna lub pozorna. Tymczasem w odniesieniu do udziału społeczeństwa w planowaniu przestrzennym można ponownie posłużyć się analogią sądową. W demokratycznym państwie prawnym zasadą funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości jest „prawo do sprawiedliwego procesu”, a nie „gwarancja otrzymania wyroku o żądanej treści” dla każdego. Odpowiednikiem sprawiedliwego procesu w planowaniu jest zapewnienie odpowiednich warunków udziału każdej strony: dostępu do informacji i możliwości przedstawienia swoich racji, bycia wysłuchanym, zapewnienia, że argumenty nie będą odrzucane z góry (szczególnie ze względu na to, kto je zgłasza), lecz faktycznie wzięte pod uwagę, nawet jeśli wynik takiego ważenia interesów nie będzie dla kogoś ostatecznie satysfakcjonujący. Czy można zmienić system planowania w Polsce na bardziej efektywny albo bardziej sprawiedliwy? Pomijając fakt, że obie te cechy nie muszą iść ze sobą zawsze w parze, to na pewno głębszej refleksji wymagają dwa funkcjonujące obecnie paradygmaty: 1) własnościowo-ekonomiczny – gdzie postawić granicę pomiędzy słusznym prawem każdej jednostki do ochrony własnego stanu posiadania przed arbitralną i niesprawiedliwą ingerencją zewnętrzną a zabezpieczaniem ze środków publicznych spekulacyjnego, i z definicji ryzykownego, interesu gospodarczego podmiotów prywatnych? 2) partycypacyjno-konsensualny – czy podejście oparte na dążeniu do kompromisu między potrzebami różnych grup użytkowników przestrzeni jest nadal zasadne w obliczu konieczności adaptacji do zmian klimatycznych i ich mitygacji? Czy w takiej sytuacji „klimatyczny stan wyjątkowy” nie powinien oznaczać ograniczenia swobody rozstrzygnięć planistycznych, nawet wypracowanych przy pełnym konsensusie społecznym, na rzecz bardziej zdecydowanych działań uwzględniających zmiany klimatu? Od odpowiedzi na powyższe zależy w dużej mierze przyszłość nie tylko systemu planowania, ale także nas jako społeczeństwa.

W artykule wykorzystano fragmenty książki autora: Mikuła Łukasz, Zarządzanie rozwojem przestrzennym obszarów metropolitalnych w świetle koncepcji miękkich przestrzeni planowania, Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań 2019.